Secondo una relazione della Corte dei conti europea (ECA), nell’ultimo decennio la concorrenza per gli appalti pubblici indetti dalle autorità nazionali, regionali e locali nell’UE è molto diminuita, anche per effetto della scarsa attrazione che hanno per le imprese. La Commissione a chiarire gli obiettivi degli appalti pubblici e a presentare misure volte a superare i principali ostacoli alla concorrenza.
Tra il 2011 e il 2021, sempre meno imprese hanno concorso tra loro per fornire lavori, beni e servizi agli enti pubblici; al contempo, le autorità hanno spesso contattato direttamente specifiche imprese. La riforma del 2014 non è riuscita a rendere le procedure di appalto pubblico più attraenti, cosa che avrebbe potuto accrescere la concorrenza ed aiutare gli Stati membri ad ottenere il miglior rapporto qualità/prezzo per i soldi dei contribuenti. In effetti, le procedure sono in realtà divenute ancora più lunghe e la trasparenza continua tuttora a rappresentare un problema.
È la sintesi dellaRelazione speciale“Appalti pubblici nell’UE. Meno concorrenza per i contratti di lavori, beni e servizi aggiudicati nel periodo 2011 – 2021” che la Corte dei conti europea (ECA) ha pubblicato il 4 dicembre 2023
Ogni anno, iPaesi membri dell’UE spendono circa 2.000 miliardi di euro, pari all’incirca al 14 % del PIL dell’UE, per appalti pubblici,con pratiche differenti: nel 2021, la più alta percentuale di aggiudicazioni dirette (42 %) si è avuta a Cipro, mentre la più bassa (3 %) in Grecia; nel corso del decennio, il tasso di offerte uniche è stato il più elevato inSlovenia(73 %), mentre inPoloniaè rimasto stabile ad un livello – elevato – pari a circa il 50 %. Vi sono state anchedifferenze tra settori: dal 2011, vi sono state sempremeno aggiudicazioni dirette per i servizi finanziari, mentre nel 2021 è stato ilsettore dell’energia a far registrare il più alto numero di aggiudicazioni dirette.
Gliappalti pubblicisono cruciali per il mercato unico dell’UE, in quantostimolano la crescita economica,creano posti di lavoroeaiutano gli enti pubblici ad assicurarsi le offerte migliori in modo aperto e concorrenziale.
Nel 2014, l’UE ha modificato le proprie Direttive in materia di Appalti pubblici (Direttiva 2014/23/UE; Direttiva 2014/24/UE e Direttiva 2014/25/UE: recepite in Italia dal D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, il cosiddetto “Codice dei Contratti Pubblici”, ora abrogato con l’entrata in vigore del nuovo con il D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36),al fine di rendere le procedure più semplici, più trasparenti e più innovative, e facilitare la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI).
“Negli ultimi 10 anni, l’UE ed i suoi Stati membri non sono riusciti ad accrescere la concorrenza per gli appalti pubblici, e dobbiamo perciò parlare, purtroppo, di un decennio perso– ha affermatoHelga Berger, Membro della Corte responsabile dell’audit –La Commissione dovrebbe presentare un piano d’azione volto a superare i principali ostacoli alla concorrenza e a rendere gli appalti pubblici più attraenti per le imprese”.
L’evoluzione dei3 principali indicatori di concorrenza–tasso di offerte uniche,livello di aggiudicazioni diretteenumero di offerenti– ha continuato ad essereinsoddisfacente nella maggior parte degli Stati membrie non vi è statoalcun miglioramento complessivo nella concorrenza.
Nel 2021, il tasso di offerte uniche ha raggiunto un record:il 42 % di tutti i contratti è stato aggiudicato a fronte di un’offerta presentata da una sola impresa. Per di più, detto tasso è più cheraddoppiato nell’UE dal 2011, mentre ilnumero di imprese che presentano offerte si è quasi dimezzato, passando in media da circa sei a tre per ogni appalto. Inoltre, nell’esperire le procedure di gara, leautorità hanno spesso chiesto direttamente ad una o più imprese di presentare un’offerta, senza indire un bando di gara pubblico. Tali aggiudicazioni dirette sono consentite in circostanze davvero specifiche, ma frenano la concorrenza e dovrebbero costituire un’eccezione. Invece, ne è stato fatto unuso più frequente in quasi tutti gli Stati membri: hanno rappresentato il16 %circa di tutte le procedure d’appalto comunicate nel 2021.
Sebbene la Commissione abbia definito unanuova Strategianel 2017in cui si sottolineava, tra l’altro, l’esigenza di innalzare il livello di professionalità del personale della pubblica amministrazione coinvolto negli appalti per la fornitura di beni servizi e opere, al pari degli Stati membriha fatto poco per individuare e affrontare le cause profonde del declino della concorrenza, che a detta della Corte includono l’onere amministrativo,criteri eccessivamente restrittiviespecifiche tecniche redatte su misura, nonchéconcentrazione dei mercati.
Inoltre, sia la Commissione che gli Stati membri hannoprestato attenzione alla normativa più che alla performance, e vi è una ridotta consapevolezza del fatto che laconcorrenza costituisce un requisito per far sì che gli appalti pubblici consentano di ottenere un buon rapporto qualità/prezzo.
In termini di riduzione delle pastoie burocratiche, lariforma del 2014 è risultata largamente inefficace. Al contrario, nello scorso decennio leprocedure d’appalto sono divenute del 50 % più lunghee le autorità le hanno ritenutefarraginose rispetto agli appalti più flessibili del settore privato. Anche la percentuale di contratti aggiudicati alle PMI non è aumentata, e lamaggioranza dei contratti ha continuato ad essere aggiudicata a coloro che avevano presentato le offerte più basse(inItalia più del 40%), il che dimostra cheraramente si tiene conto degli aspetti più strategici(ad esempio, ambientali, sociali e d’innovazione).
L’ECA ha peraltro individuato iniziative per la professionalizzazione degli appalti pubblici e la condivisione delle relative competenze a livello nazionale, dopo un dialogo strutturato con la Commissione nel contesto dei negoziati per il dispositivo di ripresa e resilienza (RRF). Ad esempio, inCroaziaè stato istituitoun sistema obbligatorio di certificazione degli appalti pubblici, in cui tutte le procedure di appalto devono essere eseguite da un gruppo comprendente almeno un membro che abbia ottenuto una certificazione rilasciata dopo una formazione approfondita offerta a tutti i dipendenti pubblici ed aperta anche a partecipanti del settore privato. LaPoloniasta per emanareorientamenti dedicati alle specificità degli appalti pubblici nei paesi limitrofi, in modo che le imprese polacche possano partecipare a più gare d’appalto all’estero. Nell’ambito dei rispettivi piani per la ripresa e la resilienza (PNRR), diversi Stati membri (Croazia,Ungheria, Italia,Romania,SlovacchiaeGrecia) intendono utilizzare i finanziamenti del RRF per migliorare le procedure amministrative per gli appalti pubblici, ad esempiodigitalizzando gli appalti pubblici,modernizzando i sistemi esistenti,introducendo programmi di formazioneecc.
La Corte, poi, si dicepreoccupata poi non solo riguardo allatrasparenza delle procedure, una salvaguardia essenziale contro il rischio di frode e corruzione, ma anche riguardo all’esiguo numero di gare transfrontaliere. La Corte esorta in modo specifico la Commissione achiarire gli obiettivi degli appalti pubblici e a presentare misure volte a superare i principali ostacoli alla concorrenza.